Introducción
Este es el primero de una serie de materiales en los que analizamos algunas de las principales transformaciones en el marco legal ecuatoriano referido a la regulación de la agroindustria y actividades extractivas. En este artículo nos centramos en las formas por las que, siguiendo lo dispuesto en la Constitución, la Ley Orgánica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales de 2019, establece algunas modulaciones al derecho absoluto de propiedad privada (asumido por los grupos dominantes como algo natural). Estas modulaciones están directamente relacionadas con la función social y ambiental de la propiedad señaladas por la Carta Magna, así como a las diferentes formas de propiedad recogidas en el propio texto constitucional.
La concreción de la función social y ambiental de la tierra
En primer lugar, cabe señalar el contenido específico dado por la Ley a la función social y ambiental de la propiedad, recogidos en la siguiente tabla:
Tipo | Definición |
Función social | Se considera como incumplimientos a la función social de las tierras rurales al latifundio y el acaparamiento de tierras, a las actividades productivas que no respetan los derechos individuales y colectivos de trabajadores o cuando se emplean tecnologías que afecten a su salud. |
Función ambiental | Conlleva que la actividad sobre el predio rural debe contribuir al desarrollo sustentable, el uso racional del suelo y el mantenimiento de la fertilidad para conservar dicho recurso, la agrobiodiversidad y las cuencas hidrográficas, todas vinculadas con la producción alimentaria y el mantenimiento de agua de calidad. Además, implica el cumplimiento de derechos ambientales individuales y colectivos y los derechos de la naturaleza. |
Merece la pena destacar que la función social no se limita a la cuestión de la productividad de la tierra, una cuestión que estuvo en el centro de los debates por la tierra desde la década de los 70. Al establecerse explícitamente que el no cumplimiento con los derechos de los trabajadores puede constituir un motivo de incumplimiento, nos viene a la mente casos tan emblemáticos como el juicio contra la empresa Furukawa, responsable por mantener en condiciones de esclavitud a sus trabajadores durante décadas. Las tierras en las que esta empresa mantuvo a sus trabajadores en esta condición de servidumbre podrian serían pasibles de desapropiación. Otra cuestión es si, como veremos más adelante, los mecanismos para llevar a cabo tal desapropiación, pueden terminar beneficiando a las empresas.
El artículo 13 de la Ley prohíbe la ampliación de la frontera agrícola en tierras rurales donde existan “ecosistemas frágiles especialmente páramos, manglares, bosques primarios, humedales u otros que sean parte del dominio hídrico público”. Sin embargo, el propio artículo permitiría lo contrario, al condicionar la prohibición “a los casos en que no se cumplan los requisitos legales” para hacerlo. Advertimos de que este tipo de normas contradictorias aparecerán varias veces en el ordenamiento jurídico: inicialmente parecen prohibir determinadas acciones perniciosas, pero las terminan habilitando bajo mecanismos administrativos o decisiones discrecionales de distintas autoridades.
Las trabas a las afectaciones de la propiedad: una expropiación al servicio de los dueños.
Otro aspecto de la Ley referida que vale la pena mencionar se vincula con las afectaciones a la propiedad. Se establece que se puede limitar, intervenir, regular o transferir el derecho de propiedad sobre la totalidad o una parte de un predio rural —un bien inmueble. De este modo parece que se elimina el carácter absoluto de la propiedad privada y, en un sentido más histórico, parecería establecer límites al legado de la hacienda y los monocultivos de gran extensión. Con todo, nos llama la atención que mediante Acuerdo Ministerial 51 de 29 de agosto de 2019 quedó derogado el procedimiento para declarar la nulidad de adjudicaciones por la existencia de títulos de propiedad previos.
Adicionalmente, también se advierte de que, en conforme con la prohibición de la confiscación en la Constitución, la Ley no establece ningún tipo de extinción de dominio o de traspaso de propiedad sin pago o indemnización en casos de tierras rurales que no cumplan con la función social y ambiental, incluso en aquellos en los que se hayan cometido graves violaciones a derechos. La Ley asegura el valor económico de los predios a través del pago del avalúo a los propietarios —el cual incluso puede ser negociado y podría aumentar hasta en un 10% adicional o ser discutido en un juicio contencioso administrativo. Esto hace que los propietarios que han cometido estas violaciones recuperen el valor económico de sus tierras, sin que se pueda aplicar una sanción de extinción de dominio como sí ocurre en otros casos.
Además, el Estado, por su parte, cobraría a los beneficiarios de adjudicaciones a título individual y a través de programas de redistribución de tierras el valor correspondiente. De ese modo, el acceso a la tierra sigue restringido al pago y endeudamiento de los campesinos, mermando el carácter redistributivo de esos mecanismos. Como mencionamos al inicio de este artículo, hemos podido observar las implicaciones de esto en casos como el juicio llevado a cabo contra la empresa agroexportadora Furukawa por trabajo análogo a la esclavitud.
En la siguiente materia sobre esta temática continuamos analizando la Ley Orgánica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales de 2019. En esta ocasión, nos enfocaremos más en las formas de definición de la propiedad ancestral de pueblos y comunidades y en los mecanismos para legalizar, adjudicar y proteger este tipo de tierras.