Introducción
En la entrega anterior sobre las transformaciones recientes del marco normativo ecuatoriano relacionado con la agroindustria y las actividades extractivas analizamos las formas por las que se define la función social y ambiental de la tierra y sus mecanismos de afectación en caso de incumplimiento. Ésta y el resto de publicaciones enmarcadas en la temática tienen como propósito contribuir al entendimiento de las formas por las que el Estado del Ecuador facilita, y trata de legitimar simultáneamente, la expansión de la minería y el agronegocio a lo largo y ancho del país.
En este artículo nos enfocaremos en otro aspecto clave establecido en la Ley Orgánica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales de 2019: la propiedad ancestral. Examinaremos las maneras por las que la ley define la propiedad ancestral, figura reconocida por la Constitución de 2008, y estable los procedimientos para su legalización, adjudicación y protección.
Extensión formal de la propiedad ancestral para los pueblos indígenas, afroecuatorianos y montubios.
Lo primero que vale la pena destacar, y no es una cuestión menor, es que la ley zanja cualquier discusión sobre si los derechos de propiedad colectiva son exclusivos de los pueblos indígenas, al reconocerlos de manera expresa no solo para el pueblo afroecuatoriano sino también para el pueblo montubio. El artículo 23 ratifica el reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva de pueblos mencionados, agregando que la adjudicación de la tierra debe ser perpetua y gratuita. Un elemento interesante aparece con la definición de ocupación histórica de la tierra, cercana a los parámetros establecidos por la CIDH. También se reconoce el carácter imprescriptible, inalienable, inembargable e indivisible de estas tierras.
Sin embargo, todo esto afronta en la práctica diversos problemas. En primer lugar, durante décadas el Estado ha privilegiado la adjudicación de tierras bajo la forma de propiedad individual y, dado que la adjudicación de tierras a ciertas comunidades y pueblos es reciente, no se han resuelto conflictos previos —por ejemplo la del territorio de la Nacionalidad Waorani en 1968, delimitado en relación a intereses petroleros. En segundo lugar, otros territorios colectivos con títulos históricos no han sido respetados ni protegidos —por ejemplo el territorio de la Comuna Santiago Cayapas en Esmeraldas, invadido por empresas relacionadas con la industria del contrachapado, cuyo título data de 1885 . Y en tercer lugar, que la creación del patrimonio forestal estatal, el sistema nacional de áreas protegidas y otras figuras de conservación ambiental o de seguridad nacional también han afectado dichos territorios —por ejemplo la declaratoria del Bosque Protector del áreas Triángulo de Cuembí, donde viven 23 comunidades de la nacionalidad Kichwa.
Lo que reconoce la Corte Constitucional alrededor de la propiedad ancestral.
La jurisprudencia de la Corte Constitucinal vinculada con este tipo de conflictos también es ilustrativa para comprender cómo esta cuestión de la propiedad ancestral ha penetrado formalmente en el Estado de Derecho ecuatoriano. Identificamos al menos tres casos en los que la Corte subraya la relación estrecha de las comunidades indígenas y sus territorios. El primero de ellos es la acción de protección presentadas tanto por las 16 comunidades Waorani representadas por la CONCONAWEP contra el Estado ecuatoriano por la licitación del bloque petrolero.
El segundo caso se refiere a la acción de protección de la Comunidad A’I Cofán de Sinangoe en contra del Estado ecuatoriano por las concesiones y actividad minera en su territorio. De las sentencias emitidas por la Corte para ambos, destacamos el énfasis alrededor de que el derecho de propiedad comunitaria de tierras y territorios es en ocasiones anterior a la existencia (1830) del propio Estado, y en casi todos los casos anteriores a otros títulos de propiedad que los afectan. Además, agrega que el Estado ecuatoriano debe reconocer esos derechos, los cuales tienen carácter declarativo. Una declaración que debe basarse en la posesión real que tienen los pueblos y comunidades y no centrada en un título de propiedad. Estos precedentes jurisprudenciales permitirían que el resto de comunidades indígenas, afrodescendientes y montubias que poseen territorios ancestrales pudieran demandar su adjudicación gratuita para garantizar la seguridad jurídica de esas tierras y, finalmente, su supervivencia física y cultural.
El diablo se esconde en los Manuales, que diría el Papa.
Otro aspecto de la Ley que vale la pena ser mencionado es el establecimiento del proceso de delimitación y adjudicación de tierras ancestrales, llevado a cabo, según sea el caso, por la Autoridad Agraria Nacional o por la Autoridad Ambiental Nacional. A pesar de las garantías establecidas, señalamos algunos aspectos operativos preocupantes recogidos en el Manual de Procedimientos y Trámites Administrativos en Materia de Tierras Rurales aprobado en 2017 (y reformado en 2020 y 2021).
El primero de ellos tiene que ver con la exigencia de demostrar una “posición ininterrumpida, actual y pacífica de 50 años o más” de tierras ocupadas por sus ancestros, excepto en casos en los que las comunidades hayan sido desalojadas o desplazadas forzosamente. La cuestión limitante aparece aquí cuando el manual condiciona la posesión ancestral a la verificación de determinadas actividades: conservación, recolección, caza por subsistencia, pesca, producción y prácticas culturales y religiosas propias de la identidad cultural de un pueblo o nacionalidad, lo que termina por convertir la definición de posesión de la Ley en una lista taxativa. Con ello, se excluyen otras actividades como la vivienda, la producción agrícola, el turismo, la ganadería, actividades de extracción artesanal de minerales, o cualquier otra que consideren las comunidades posesionarias. Esta limitación constituye una violación a la autodeterminación y manejo de los recursos en sus territorios.
En el proceso de delimitación y adjudicación, en el Manual se transfiere la responsabilidad de resolver los conflictos con otros títulos de propiedad a la propia comunidad que lo solicita. Como resultado de esto, la Autoridad Agraria pone, de manera general, en duda la posesión ancestral frente a los títulos de propiedad posteriores, atentando contra el cuádruple carácter de los territorios ancestrales: imprescriptibles, inalienables, inembargables e indivisibles. Además, le carga a los pueblos con el cumplimiento de estas cuatro garantías que son responsabilidad del Estado.
Conclusión
En términos generales, la revisión del Manual y de los mecanismos previstos en la Ley Orgánica de Tierras y Territorios Ancestrales nos lleva a concluir que se vulnera lo dispuesto en la Constitución, en la propia Ley y en las interpretaciones de la Corte Interamericana y la Corte Constitucional. La legalización de la posesión ancestral incluye el uso y el usufructo de esas tierras sin limitaciones. Además, esta propiedad debería primar sobre los títulos posteriores así como sobre las formas de propiedad estatal y bienes de uso público. Adicionalmente, en comparación con procedimientos administrativos para garantizar otros tipos de propiedad en la ley, éste resulta complejo, largo y burocrático.
Como OCTE, recomendamos que las organizaciones indígenas, afroecuatorianas y montubias revisen el Manual y la Ley. Es posible que sea necesario evaluar la necesidad de presentar una reforma que garantice en la práctica este derecho colectivo, cuya vulneración se ve reflejada sistemáticamente en los despojos y el empobrecimiento de las comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas que habitan en tierras rurales de posesión ancestral.
Dicho esto, existe otro brazo del cuerpo normativo ecuatoriano que ha sido transformado durante los últimos años en favor de estos mismos procesos de desposesión mencionados. En la tercera pieza sobre esta temática, examineremos los cambios y problemas más importantes vinculados al Código del Medio Ambiente y su aplicación.
